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　　本文簡(jiǎn)要概述了歐美航空運(yùn)輸領(lǐng)域的補(bǔ)貼情況，分析總結(jié)了歐美國(guó)家對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)補(bǔ)貼的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)補(bǔ)貼的政策建議。

美國(guó)航空運(yùn)輸補(bǔ)貼情況

　　1. 航空運(yùn)輸公司補(bǔ)貼

　　1925年2月2日通過(guò)“航空郵政法”允許私人承包商承擔(dān)航空郵件的運(yùn)輸，該法案標(biāo)志著美國(guó)對(duì)商業(yè)航空運(yùn)輸補(bǔ)貼的開(kāi)端。

　　1938年“民用航空法”明確規(guī)定通過(guò)補(bǔ)貼航空郵件運(yùn)輸發(fā)展航空旅客運(yùn)輸。從1939—1953年，航空公司獲得航空郵件補(bǔ)貼總計(jì)超過(guò)3.1億美元。針對(duì)大型航空公司的直接補(bǔ)貼一直持續(xù)到到50年代末。

　　此后，針對(duì)航空運(yùn)輸?shù)闹苯友a(bǔ)貼主要集中在支線(xiàn)航空運(yùn)輸服務(wù)（local air service）以及阿拉斯加和夏威夷等州特定區(qū)域的航空運(yùn)輸服務(wù)。

　　2. 機(jī)場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)貼

　　1938年民用航空法首次直接授權(quán)可以將聯(lián)邦資金使用于飛機(jī)著陸區(qū)域的修建、改建、維護(hù)或者運(yùn)營(yíng)。1946年聯(lián)邦機(jī)場(chǎng)法啟用了聯(lián)邦資助機(jī)場(chǎng)計(jì)劃。聯(lián)邦政府與地方政府各承擔(dān)50%的公路建設(shè)資金。機(jī)場(chǎng)或者地方政府都可以申請(qǐng)機(jī)場(chǎng)計(jì)劃的建設(shè)資助，但是機(jī)場(chǎng)需要納入到新制定的國(guó)家機(jī)場(chǎng)規(guī)劃。

　　1970年的機(jī)場(chǎng)和航路發(fā)展法用機(jī)場(chǎng)發(fā)展資助計(jì)劃取代原來(lái)的聯(lián)邦機(jī)場(chǎng)資助計(jì)劃。1987年機(jī)場(chǎng)和航路發(fā)展法設(shè)立了新的“機(jī)場(chǎng)發(fā)展計(jì)劃”取代原來(lái)的機(jī)場(chǎng)發(fā)展資助計(jì)劃，1982—1986年的機(jī)場(chǎng)建設(shè)聯(lián)邦政府撥款總計(jì)98.72億美元。1987年機(jī)場(chǎng)和航路修訂法案為1987—1992各財(cái)經(jīng)年度準(zhǔn)備的“機(jī)場(chǎng)發(fā)展計(jì)劃”資金總計(jì)為565億美元。2012年通過(guò)的FAA現(xiàn)代化和改革法將2012—2015各財(cái)政年度的機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金確定為33.5億美元，總計(jì)134億美元。截止2015年美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)場(chǎng)建設(shè)的補(bǔ)貼總計(jì)達(dá)2112.18億美元。

歐盟航空運(yùn)輸業(yè)補(bǔ)貼情況

　　1. 歐盟對(duì)政府資助的立法規(guī)定

　　根據(jù)歐盟法律的規(guī)定，政府資助需要遵循一定的原則和條件。原則上禁止會(huì)導(dǎo)致單一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)扭曲的政府資助，但是并非完全不允許。如果政府干預(yù)能夠確保經(jīng)濟(jì)公平和運(yùn)作良好，歐盟條約是允許的。因而歐盟條約中包括一系列的例外以及豁免。這些例外以及豁免需要定期審查以便縮減例外和豁免范圍。由于有例外，歐盟成員國(guó)政府就紛紛利用例外，為航空公司提供各種政府資助。1994年6月歐盟委員會(huì)重申了在航空運(yùn)輸業(yè)堅(jiān)持“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資原則”，以制止不符合商業(yè)行為的資金支持，隨后對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)政府資助守則實(shí)施指南做了修訂。為了完善補(bǔ)貼的政策規(guī)范，2005年歐盟委員會(huì)發(fā)布了針對(duì)機(jī)場(chǎng)以及在支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)提供航空服務(wù)公共資助的指南，2014年進(jìn)行了修訂。

　　2. 對(duì)機(jī)場(chǎng)和航空公司運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

　　第一，為機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)資助設(shè)定了過(guò)渡期。運(yùn)營(yíng)資助是用于彌補(bǔ)企業(yè)的經(jīng)常性支出，以便維持經(jīng)營(yíng)。機(jī)場(chǎng)獲得運(yùn)營(yíng)資助的期限為10年，10年期滿(mǎn)應(yīng)能夠自負(fù)盈虧。資助額度為資金缺口（機(jī)場(chǎng)收入不能彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本部分）的50%—80%。旅客運(yùn)輸量超過(guò)100萬(wàn)人次的機(jī)場(chǎng)政府資助額度上限為資金缺口的50%，旅客運(yùn)輸量超過(guò)70萬(wàn)人次的機(jī)場(chǎng)政府資助額度上限為資金缺口的80%（5年后歐盟委員會(huì)要重新評(píng)估這個(gè)比例）。過(guò)渡期滿(mǎn)后，機(jī)場(chǎng)應(yīng)能收支相抵。

　　第二，為確保連通性，部分機(jī)場(chǎng)可以維持運(yùn)營(yíng)資助。為了改善偏遠(yuǎn)地區(qū)與歐盟其他區(qū)域的連通性，允許部分偏遠(yuǎn)地區(qū)機(jī)場(chǎng)繼續(xù)享有政府資助用于彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本。因?yàn)檫@些機(jī)場(chǎng)如果沒(méi)有運(yùn)營(yíng)資助就不能維持運(yùn)營(yíng)，而沒(méi)有機(jī)場(chǎng)，這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展就會(huì)與歐盟其他區(qū)域脫離。但是，需要按照一定條件進(jìn)行評(píng)估才能確定這類(lèi)機(jī)場(chǎng)名單。

　　第三，改進(jìn)投資資助。鑒于較多的支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)容量過(guò)剩，將投資資助與航空運(yùn)輸需求以及地方發(fā)展和減少繁忙機(jī)場(chǎng)擁堵聯(lián)系起來(lái)。同時(shí)，還針對(duì)不同規(guī)模機(jī)場(chǎng)設(shè)置了投資資助上限。旅客運(yùn)輸量在300—500萬(wàn)機(jī)場(chǎng)的投資資助不超過(guò)總投資的25%，旅客運(yùn)輸量在100—300萬(wàn)機(jī)場(chǎng)的投資資助不超過(guò)總投資的50%，旅客運(yùn)輸量在100萬(wàn)以下機(jī)場(chǎng)的投資資助不超過(guò)總投資的75%。旅客運(yùn)輸量超過(guò)500萬(wàn)人次的機(jī)場(chǎng)靈活確定投資資助額度。偏遠(yuǎn)地區(qū)的機(jī)場(chǎng)可以不考慮機(jī)場(chǎng)規(guī)模再增加20%的額度。

　　第四，簡(jiǎn)化開(kāi)通新航線(xiàn)的資助。為了增加不同區(qū)域之間的連通性，歐盟2005年指南允許航空公司獲得政府資助從支線(xiàn)機(jī)場(chǎng)開(kāi)通到新目的地的航線(xiàn)或者增加航班密度，但是規(guī)則復(fù)雜。簡(jiǎn)化后，更多航空公司可以獲得開(kāi)通新航線(xiàn)的資助。政府資助可以彌補(bǔ)向機(jī)場(chǎng)繳費(fèi)的50%，期限3年。

　　第五，機(jī)場(chǎng)和航空公司合作協(xié)議。由于歐盟多數(shù)機(jī)場(chǎng)仍然是公共所有或者依賴(lài)政府資助，而公共部門(mén)常常直接或者間接通過(guò)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、支持、稅費(fèi)返還以及激勵(lì)等措施吸引航空公司進(jìn)入所屬機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，以改善本地的連通性。因此，政府資助的規(guī)則也適用于航空公司和機(jī)場(chǎng)之間的合作協(xié)議。如果私人投資者依照正常的市場(chǎng)條件，可以接收機(jī)場(chǎng)和航空公司協(xié)議中的類(lèi)似條件，則該協(xié)議不認(rèn)為包含政府資助。如何認(rèn)定機(jī)場(chǎng)和航空公司合作協(xié)議不包含政府資助的辦法就是看訂立協(xié)議后，機(jī)場(chǎng)是否可以回收所有的成本，也就是機(jī)場(chǎng)收入（航空和非航空收入）至少要能夠彌補(bǔ)新航空公司進(jìn)入后的增量成本。如果該協(xié)議對(duì)機(jī)場(chǎng)來(lái)說(shuō)是不盈利或者說(shuō)不能收支相抵，則該協(xié)議包含對(duì)航空公司的政府資助。

歐美航空運(yùn)輸領(lǐng)域補(bǔ)貼的啟示和借鑒

　　1 .對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是普遍做法。

　　航空運(yùn)輸業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中都具有重要的地位和作用，尤其是機(jī)場(chǎng)屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性。歐美各國(guó)政府都承認(rèn)它們所承擔(dān)的公益性運(yùn)輸問(wèn)題，并對(duì)它們承擔(dān)的公益性、政策性運(yùn)輸實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)貼政策。

　　2. 措施不僅多種多樣，而且透明性強(qiáng)。

　　歐美一般均通過(guò)立法對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼，因而顯得公開(kāi)，而且透明。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的各種航空運(yùn)輸補(bǔ)貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼，都通過(guò)既定的程序，或者通過(guò)招標(biāo)或者按照規(guī)則授予補(bǔ)貼。

　　3. 堅(jiān)持適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，立法規(guī)范補(bǔ)貼政策。

　　在對(duì)航空業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼支持發(fā)展的同時(shí)，也堅(jiān)持了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投資原則”，以制止不符合商業(yè)行為的資金支持。鑒于政府資助對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響大，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法來(lái)約束政府資助。比如，針對(duì)政府對(duì)包括國(guó)有航空公司在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)注資就規(guī)定了較為嚴(yán)格的指南，其中包括不允許通過(guò)提供政府資助來(lái)增加運(yùn)力，也不能用于從其他航空公司購(gòu)買(mǎi)股份。此外，不僅歐盟委員會(huì)而且個(gè)人均可對(duì)政府資助提出異議，啟動(dòng)對(duì)政府資助的調(diào)查。

　　4. 兼顧效益和公平，

　　兼顧效益和公平，對(duì)小型航空公司、支線(xiàn)航空以及偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運(yùn)輸實(shí)施政策傾斜，扶持力度大。美國(guó)實(shí)施了小型社會(huì)航空運(yùn)輸服務(wù)、基本航空運(yùn)輸服務(wù)等計(jì)劃，歐盟對(duì)新開(kāi)通的航線(xiàn)進(jìn)行扶持等，對(duì)支線(xiàn)航空、偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行支持政策的傾斜。美國(guó)50年代后，對(duì)航空公司的補(bǔ)貼主要集中在小型航空公司。

　　5. 政府對(duì)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼力度大。

　　多數(shù)機(jī)場(chǎng)是公共所有或依賴(lài)政府補(bǔ)貼，政府對(duì)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼力度大。美國(guó)在發(fā)展的各個(gè)不同時(shí)期，都制定了支持機(jī)場(chǎng)發(fā)展的各種政策，如聯(lián)邦資助機(jī)場(chǎng)計(jì)劃、機(jī)場(chǎng)發(fā)展資助計(jì)劃等，對(duì)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼總計(jì)高達(dá)2112.18億美元。歐盟為機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)資助設(shè)定了過(guò)渡期；對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小機(jī)場(chǎng)，為確保連通性，可以維持運(yùn)營(yíng)資助等。

對(duì)我國(guó)航空運(yùn)輸補(bǔ)貼政策的建議

　?。ㄒ唬?建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、透明的航線(xiàn)補(bǔ)貼機(jī)制。

　　在推動(dòng)航空市場(chǎng)發(fā)展、豐富航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)方面，政府的資金補(bǔ)貼扶持可謂“功不可沒(méi)”，但主要的爭(zhēng)議在于，航線(xiàn)補(bǔ)貼的機(jī)制是否科學(xué)合理，否則一旦市場(chǎng)培育不如預(yù)期順利，那么后果將會(huì)由地方財(cái)政，實(shí)際上也是廣大納稅人來(lái)承擔(dān)，比如當(dāng)英國(guó)航空宣布停飛“成都-倫敦”航線(xiàn)后，眾人便唏噓不已，開(kāi)始懷疑巨額補(bǔ)貼的必要性。

　　航線(xiàn)補(bǔ)貼的初衷是利用補(bǔ)貼資金開(kāi)發(fā)和培育市場(chǎng)，公司構(gòu)建航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政企雙贏局面。所以，地方政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家民航發(fā)展戰(zhàn)略和本地區(qū)資源稟賦，對(duì)本地航空市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行深入研究，通過(guò)立法或指導(dǎo)意見(jiàn)等形式，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、透明的航線(xiàn)補(bǔ)貼機(jī)制。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，在本地及周邊地區(qū)客流發(fā)展較為成熟時(shí)，以增量補(bǔ)貼等方式推動(dòng)航空公司實(shí)施更積極的營(yíng)銷(xiāo)與經(jīng)營(yíng)措施，不應(yīng)再為盲目增開(kāi)航線(xiàn)埋單，航線(xiàn)引進(jìn)應(yīng)該“重精不重多”。

　　此外，目前大部分地方政府的補(bǔ)貼都是單環(huán)節(jié)，而且僅僅是針對(duì)供給側(cè)，針對(duì)航空公司，針對(duì)某一條航線(xiàn)，而航線(xiàn)補(bǔ)貼不應(yīng)該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統(tǒng)性的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，需要將旅行社、票務(wù)代理等機(jī)構(gòu)也囊括進(jìn)來(lái)，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補(bǔ)貼具有可持續(xù)性。

　?。ǘ┫麓罅馔苿?dòng)和扶持支線(xiàn)航空發(fā)展。

　　支線(xiàn)航空對(duì)于中小機(jī)場(chǎng)以及我國(guó)航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)意義重大，但目前對(duì)于支線(xiàn)航空的補(bǔ)貼主要是一部分民航發(fā)展基金和地方政府的一部分航線(xiàn)開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼，資金來(lái)源少，方式單一，效果有限。建議從三個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)支線(xiàn)航空的扶持：

　　1. 統(tǒng)籌規(guī)劃

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，將支線(xiàn)航空發(fā)展納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的框架下推進(jìn)。對(duì)支線(xiàn)航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)跳出單一產(chǎn)業(yè)部門(mén)的管理范疇，將其納入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的大框架下進(jìn)行規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

　　2. 建立完善的支線(xiàn)航空產(chǎn)業(yè)扶持政策

　　支線(xiàn)航空的發(fā)展涉及到機(jī)場(chǎng)、航線(xiàn)、運(yùn)營(yíng)以及支線(xiàn)航空器的制造或者購(gòu)買(mǎi)、租賃等多個(gè)方面，中央和地方政府要系統(tǒng)考慮、“對(duì)癥下藥”，出臺(tái)完善的支線(xiàn)航空產(chǎn)業(yè)政策，可通過(guò)直接補(bǔ)貼、限制低密度航線(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)、為機(jī)場(chǎng)維護(hù)和升級(jí)提供資金、提供支線(xiàn)航空器租賃貸款、減免或降低支線(xiàn)航空器采購(gòu)稅費(fèi)、加緊支線(xiàn)航空器的研發(fā)制造等多種形式促進(jìn)支線(xiàn)航空的發(fā)展。

　　3. 采取靈活豐富的補(bǔ)貼方式和扶持政策

　　采取靈活的財(cái)政援助，對(duì)支線(xiàn)航空發(fā)展持續(xù)開(kāi)展各類(lèi)不同形式、有針對(duì)性的扶持項(xiàng)目，豐富援助資金來(lái)源，如稅費(fèi)減免或扣除、專(zhuān)項(xiàng)援助贈(zèng)款、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持和以政府采購(gòu)形式購(gòu)買(mǎi)支線(xiàn)航空服務(wù)等。

　　（三）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)機(jī)場(chǎng)的資金補(bǔ)貼和扶持。

　　機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)機(jī)場(chǎng)是公共所有或依賴(lài)政府補(bǔ)貼，這一點(diǎn)在歐美國(guó)家對(duì)機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼力度上可以看出來(lái)。所以，應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼力度，對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，提高政府資金補(bǔ)貼的針對(duì)性和有效性。

　　1. 充分考慮機(jī)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)特征，

　　認(rèn)真分析虧損成因，區(qū)分政策性虧損、政策帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性虧損以及純粹經(jīng)營(yíng)性虧損，對(duì)于上述不同類(lèi)型的虧損采取不同的政策。

　　2. 綜合考慮影響機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的因素，

　　考慮機(jī)場(chǎng)等級(jí)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位、國(guó)家宏觀戰(zhàn)略、國(guó)防安全、歷史遺留等因素為虧損民用機(jī)場(chǎng)制定不同的補(bǔ)貼政策。

　　3. 兼顧“公平與效率”

　　兼顧“公平與效率”是國(guó)家制定財(cái)政政策主要依據(jù)。制定民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策，一方面，要保證社會(huì)效益顯著但受資金約束存在運(yùn)營(yíng)困境的機(jī)場(chǎng)能夠維持運(yùn)營(yíng)，國(guó)家給予一定補(bǔ)貼以實(shí)現(xiàn)這些機(jī)場(chǎng)正的社會(huì)外部經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，要限定補(bǔ)貼的范圍，提高補(bǔ)貼效率，充分促進(jìn)機(jī)場(chǎng)在發(fā)展中求生存，特別是促使中小機(jī)場(chǎng)沖破“等靠要”思想的束縛，提高自身運(yùn)營(yíng)效率。